Sondervermögen zweckentfremdet? Wo Kritik berechtigt ist – und wo nicht

Um zu beantworten, ob die Bundesregierung Mittel aus dem Sondervermögen zweckentfremdet hat, sind ein paar Vorüberlegungen notwendig. Die erste ist, sich das Ziel des Sondervermögens zur Verbesserung der Infrastruktur und der Bekämpfung der Klimawandels (SVIK) vor Augen zu führen. 

Das Sondervermögen soll die in Teilen marode Infrastruktur modernisieren, ebenso die Schienen und Straßen, aber auch Schulen und Krankenhäuser. Am Ende soll die Bahn wieder pünktlich, alle Brücken wieder befahrbar, Schulen und Krankenhäuser wieder in akzeptablem Zustand sein. Darüber hinaus sollen Investitionen in die Bekämpfung des Klimawandels fließen, zum Beispiel in die Förderung der Umstellung der Industrie und der Heizsysteme.

Für die Kommunen ein Geschenk

Zu diesem Zweck darf die Bundesregierung über zwölf Jahre Kredite am Kapitalmarkt in Höhe von insgesamt 500 Milliarden Euro aufnehmen. Von diesen 500 Milliarden Euro sind 100 Milliarden für die Bekämpfung des Klimawandels zweckgebunden. 100 Milliarden gehen an die Länder, die sie vor allem an die Kommunen weiterreichen sollen, damit diese ihre Schulen, Kitas oder Feuerwehrhäuser modernisieren. 

Die Kosten für das gesamte Programm trägt allein die Bundesregierung. Für die Kommunen und Länder ist das Sondervermögen also ein Geschenk. 

Da die Mittel Teile unserer Wirtschaft modernisieren sollen, sollen sie im Wesentlichen für Investitionen ausgegeben werden. Investitionen erhöhen langfristig die Produktionskapazitäten einer Volkswirtschaft, während laufende Ausgaben nur kurzfristig wirken. Investitionsausgaben schaffen deutlich mehr Wachstum und Beschäftigung.

Was sind Investitionen?

Es gibt aber einen Graubereich. Ausgaben für Schulgebäude sind Investitionen, während Ausgaben für die bessere Organisation von Krankenhäusern eher unter laufende Ausgaben fallen. Das führt immer wieder zu Uneinigkeiten in der Frage, ob etwas als Investition gilt oder nicht. Der deutlich überwiegende Teil des Sondervermögens soll in Investitionen fließen.

Das zweite Kriterium ist, dass die Ausgaben aus dem Sondervermögen über ohnehin geplante Investitionen hinausgehen, die Mittel für Investitionen müssen „zusätzlich“ erfolgen und dürfen nicht einfach nur aus dem Kernhaushalt in das Sondervermögen verlagert werden. Das würde weder die Modernisierung der Infrastruktur ankurbeln noch der Wirtschaft dienen. Dieses Kriterium steht im Mittelpunkt des aktuellen Streits um die Verwendung des Sondervermögens. 

Das ifo-Institut und das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft (IW) behaupten, die Bundesregierung habe die Mittel 2025 fast ausschließlich für ohnehin geplante Investitionen genutzt. Die Bundesregierung bestreitet dies. Um entscheiden zu können, wer recht hat, muss man sich die Definition von „zusätzlich“ genauer anschauen. 

Zusätzlich – was bedeutet das konkret?

Das ist eine einfache Frage mit komplizierter Antwort. Man könnte es sich sehr einfach machen und festlegen, dass die Gelder zusätzlich zu Investitionen investiert werden müssten, die bereits vor Einführung des Sondervermögens getätigt wurden. Doch diese Antwort übersieht, dass die Ampelregierung bereits 2024 vor Beschluss des Sondervermögens Investitionen für 2025 geplant hatte.

Daher hat man den Begriff schärfer gefasst und bestimmt, dass die Gelder zusätzlich zu den geplanten Investitionen fließen müssen. Das ist auf den ersten Blick ökonomisch sinnvoll, weil nur so ein zusätzlicher Impuls entsteht. 

Leider wird es dadurch aber richtig kompliziert. Denn nicht alle geplanten Investitionen sind finanziell abgesichert. Das gilt besonders für die kommunale Ebene. Das dürfte erst in den kommenden Jahren von Bedeutung sein. Aber auch in der Haushaltsplanung der Ampelregierung gibt es nicht finanzierte Projekte. 

Zehn Prozent aus dem Kernhaushalt müssen investiert werden

Bleibt man bei einer strengen Interpretation des Begriffs der Zusätzlichkeit für die Investitionen aus dem Sondervermögen, dürften frühere Planungen, die noch nicht ausfinanziert waren, nicht über das Sondervermögen, sondern durch Kürzungen an anderer Stelle finanziert werden, oder sie müssten schlicht wegfallen. Beides würde die wirtschaftliche Entwicklung belasten. Die Bundesregierung hat sich vor dem Hintergrund der schwachen Konjunktur entschieden, jene von der Ampel-Koalition geplanten Investitionsprojekte mit den Mitteln des Sondervermögens zu finanzieren.   

Man hat der Bundesregierung zudem eine weitere Beschränkung auferlegt. Um zu verhindern, dass Investitionen aus dem normalen Haushalt in das Sondervermögen verlagert werden, muss sie mindestens zehn Prozent der Mittel rein aus dem Kernhaushalt für Investitionen ausgeben. Das entspricht ungefähr dem Anteil der vergangenen Jahre. Die Begrenzung ist sinnvoll, denn andernfalls könnte die Bundesregierung alle ihre Investitionen ins Sondervermögen verlagern und sich schuldenfinanziert Haushaltspielräume verschaffen. Das würde der Wirtschaft schaden. 

Konjunktur und Geopolitik spielen eine Rolle

Aber auch diese Regel führt zu Komplikationen. Im vergangenen Jahr ist nicht nur das Sondervermögen beschlossen worden, sondern es wurden zudem die Ausgaben für Verteidigung von der Schuldenbremse ausgenommen. Dadurch gibt der Bund deutlich mehr Geld aus. Weil dadurch auch der Zehn-Prozent-Anteil wächst, müssten theoretisch auch die Investitionsausgaben ansteigen. Um diesen Effekt zu umgehen, rechnet die Bundesregierung die erhöhten Verteidigungsausgaben bei der Berechnung der Quote nicht mit. Kritiker*innen sagen, dadurch werden weniger Investitionen getätigt als möglich. Man kann die Regelung aber auch als Korrektur eines künstlichen Effekts verstehen.

Blickt man auf das vergangene Jahr zurück und legt streng aus, welche Investitionen als zusätzlich gelten und welche nicht, ist die Ansicht vertretbar, dass ein Teil der Mittel zweckentfremdet wurde. Allerdings geschah dies aus guten Gründen, weil geplante Investitionsprojekte nicht ausfinanziert waren. Diese Projekte zu streichen, oder Kürzungen in anderen Bereichen vorzunehmen, wäre angesichts der schwachen Konjunktur und geopolitischen Lage nicht ratsam gewesen. 

Ein Urteil wie ein Sturm im Wasserglas

Hinzu kommt, dass der Haushalt 2025 mit den Möglichkeiten des Sondervermögens erst im Oktober 2025 in Kraft trat. In der kurzen verbliebenen Zeit konnten zwar Mittel beantragt werden, aber flossen noch nicht vollständig ab. Dies kann man nicht als Zweckentfremdung werten.

All diese Probleme sind Übergangsphänomene. Schließlich werden die alten Planungen immer mehr in den Hintergrund treten. Gleichzeitig nehmen die neuen Projekte an Fahrt auf. Erst dann kann man wirklich beurteilen, ob die Bundesregierung die Gelder systematisch zweckentfremdet. 

Es ist gut, dass die Institute aufpassen und eine nachvollziehbare Methodik zur Beurteilung der Verwendung des Sondervermögens schaffen. Ihr Urteil aber war voreilig oder schlicht ein Sturm im Wasserglas.