Sicherheit in Europa

Konflikt mit Russland: Warum eine starke OSZE so dringend nötig ist

Mirco Günther26. Januar 2022
Die Angst vor einem Krieg in Europa wächst: Russland schickt immer mehr Militär an die Grenzen der Ukraine, hier am 24.01.2022 in Belarus.
Die Angst vor einem Krieg in Europa wächst: Russland schickt immer mehr Militär an die Grenzen der Ukraine, hier am 24.01.2022 in Belarus.
Die OSZE befindet sich in der Dauerkrise – am Rand der Handlungsunfähigkeit. Das liegt auch an der Politik Russlands. Eine inklusive Plattform für Sicherheitskooperation ist aber für den Frieden in Europa langfristig unverzichtbar.

In der aktuellen Krise zählt die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) zu den verschiedenen Gesprächskanälen, in welchen um eine Deeskalation gerungen wird. Gerade in der deutschen Politik wird ihre mögliche Rolle regelmäßig hervorgehoben. So traf Außenministerin Baerbock bei ihrem Besuch in Kiew auch mit deutschen Expert*innen der OSZE-Sonderbeoachtungsmission für die Ukraine zusammen, um die Wertschätzung der Bundesregierung für ihre wichtige Arbeit auszudrücken.

Zur gleichen Zeit gab der russische Botschafter bei der OSZE, Alexander Lukashevich, bekannt, dass Russland auch künftig nicht beabsichtige, seine sicherheitspolitischen Initiativen unter dem Dach der OSZE zu besprechen. Die Organisation sei geprägt von „amorphen Strukturen“ und ihr fehle ohne einen internationalen Rechtsstatus die Relevanz. Wie steht es um die größte regionale Sicherheitsorganisation der Welt auf dem Weg zum 50. Jahrestag der Schlussakte von Helsinki im Jahr 2025?

OSZE ohne völkerrechtliche Autorität

Was auf den ersten Blick wie ein russischer Affront anmutet, ist in der Sache zunächst richtig. Die OSZE hat keinen völkerrechtlichen Gründungsvertrag. Sie ist trotz der Umbenennung von einer Konferenz (KSZE) zu einer Organisation (OSZE) auf dem Budapester Gipfel 1994 auch weiterhin ein politisches Dialogforum mit quasi-permanenten Strukturen. Nicht umsonst spricht man von 57 „Teilnehmerstaaten“ zwischen Vancouver und Wladiwostok, nicht von Mitgliedsstaaten.

Das ist mehr als eine juristische Spitzfindigkeit. Das ungesicherte rechtliche Fundament der Organisation hat unmittelbare Auswirkungen auf ihre Arbeit: Status, Immunität und Privilegien für Büros und Beschäftigte müssen mit jedem Land bilateral vereinbart werden; Entscheidungen in der OSZE sind rechtlich nicht bindend. Ultimativ fehlt es der OSZE also an völkerrechtlicher Autorität, auch und gerade im Vergleich zu anderen internationalen Organisationen.

Politische Autorität umso wichtiger

Umso zentraler wäre für die OSZE daher ihre politische Autorität. Als einziges sicherheitspolitisches Forum bringt sie alle europäischen Länder, die Staaten der ehemaligen Sowjetunion, die USA, Kanada und die Mongolei zusammen. Russland und die NATO-Staaten sitzen wöchentlich am selben Tisch im Konferenzzentrum der Wiener Hofburg. Weitreichende Beschlüsse sind aufgrund der tiefen Spaltungen innerhalb der Organisation und der bestehenden Konsensregel allerdings eine Ausnahme. Gelingt es dennoch – wie bei der Einrichtung der OSZE-Beobachtungsmission zu Beginn der Ukrainekrise 2014, zu welcher die intensiven Verhandlungsbemühungen des damaligen deutschen Außenministers Steinmeier maßgeblich beitrugen – haben OSZE-Entscheidungen ein hohes normatives Gewicht.

Leider lassen sich derartige Sternstunden der Diplomatie an einer Hand abzählen. Die OSZE befindet sich in einer Dauerkrise am Rande der Handlungsunfähigkeit. Der schwedische Vorsitz endete im Dezember 2021 mit wenig substantiellen Ergebnissen. Das von der OSZE ausgerichtete Human Dimension Implementation Meeting, Europas größte Menschenrechtskonferenz, scheiterte am Widerstand Russlands. Auseinandersetzungen um Wahlbeobachtungsmissionen sind die Regel. Einigungen lassen sich auch bei vermeintlich operativen Themen wie dem Jahresbudget oder der Tagesordnung für die jährliche Sicherheitskonferenz nur noch mit enormer Mühe herstellen. 2020 blickte die Organisation besonders tief in den Abgrund, als in einer beispiellosen Führungskrise die Nachbesetzung und Mandate ihrer vier wichtigsten Posten inklusive des Generalsekretärs zur Disposition standen.

Russland schwächt die OSZE

Hintergrund sind grundlegende Differenzen mit Blick auf den Wesenskern der OSZE. Die westlichen Staaten betonen den Sicherheitsansatz aus politisch-militärischen, Wirtschafts-, Umwelt- und Menschenrechtsfragen, der aus Helsinki hervorgegangen ist und die Organisation kennzeichnet. Einige östliche Teilnehmerstaaten stellen vor allem die Zuständigkeit und Agenda im Bereich der Menschenrechte in Frage. Würde man die OSZE heute gründen wollen, wäre selbst eine Verständigung auf die Prinzipen der Organisation kaum mehr vorstellbar. An Reformversuchen über die Jahre mangelte es freilich nicht. Heraus kam dabei meist wenig. Ob künftige OSZE-Vorsitze – in diesem Jahr Polen, anschließend Nordmazedonien, Estland (Bestätigung steht noch aus) und Finnland – mehr Erfolg haben werden, darf bezweifelt werden.

Verantwortung für den beklagenswerten Zustand der OSZE tragen viele. Moskau betont einerseits die fehlende Relevanz der Organisation, hat andererseits aber genau zu diesem Bedeutungsverlust durch die Schwächung von Mandaten und operativen Fähigkeiten beigetragen. Kleinere Länder wie Armenien und Aserbaidschan behindern oft auch einfachste Entscheidungen zu Verfahrensfragen aus nationalem Konkurrenzkalkül. Zuständigkeiten von OSZE-Feldmissionen werden von den jeweiligen Gastländern beschnitten, was bei aller Kritik freilich ihr souveränes Recht ist. Auch westliche Länder gaben der OSZE oft nicht die ihr gebührende Aufmerksamkeit und bevorzugten andere Organisationen oder bilaterale Formate. Viele Staaten erwiesen ihr zudem mit einem rigorosen Sparkurs einen Bärendienst.

Sicherheit zu einem günstigen Preis

Dabei bietet kaum eine Organisation in der Welt Sicherheit zu einem günstigeren Preis an. Ihr reguläres Jahresbudget von zuletzt etwa 138 Millionen Euro ist im internationalen Vergleich bescheiden. Die Ukraine-Beobachtungsmission hat ein separates Budget von circa 100 Millionen Euro. 2020 beschäftigte die OSZE über 3 500 Mitarbeiter*innen aus 51 Ländern an 20 Orten. Die Ergebnisse ihrer Arbeit sind dabei durchaus beachtlich, was sich gerade auch im Ukrainekonflikt wieder zeigt. Oft fernab öffentlicher Aufmerksamkeit macht die Präsenz der unbewaffneten internationalen Beobachter*innen entlang der Kontaktlinie im Osten einen signifikanten Unterschied. Seite an Seite arbeiten lokales ukrainisches und entsandtes amerikanisches, russisches und europäisches Personal.

Laut dem jüngsten Bericht der Generalsekretärin Helga Schmid hat die OSZE zwischen Juli 2019 und Oktober 2021 über 3 000 lokale Waffenruhen vermittelt. Millionen von Zivilist*innen wurde durch Reparaturarbeiten an kritischer Wasser- und Elektrizitätsinfrastruktur der Zugang zur Grundversorgung  ermöglicht. In täglichen Berichten dokumentiert die OSZE die (Nicht-)Einhaltung des Minsker Abkommens und ist eine unentbehrliche neutrale Stimme vor Ort.

Beobachtermissionen werden behindert

Warum ihr so entscheidendes Wirken dennoch nicht breitere Beachtung findet, hat verschiedene Gründe. Die Beobachter*innen werden zum einen massiv in der Ausübung ihrer Arbeit behindert. Der Zugang zu relevanten Regionen und Objekten wird ihnen verwehrt, ihre Bewegungsfreiheit eingeschränkt und OSZE-Beobachtungsdrohnen gestört oder abgeschossen. Insgesamt 134 783 Waffenstillstandsverletzungen registrierte die Organisation 2020, was die Kapazitäten, Waffenruhen zu vermitteln, um ein Vielfaches überschreitet. Angesichts der geopolitischen Dynamiken und der raschen aktuellen Entwicklungen auf der Weltbühne gerät die mühsame deeskalierende Arbeit in den Konfliktzonen jedoch immer wieder aus dem Fokus der Teilnehmerstaaten.

Welche Rolle also kann die OSZE für eine künftige europäische Sicherheitsordnung spielen? Wie bei jeder Organisation liegt das letztlich am politischen Willen der beteiligten Staaten. In der OSZE ist dieser aktuell bei entscheidenden Akteur*innen nicht vorhanden. Daher ist der naheliegendste Weg – nämlich das Rad nicht neu zu erfinden, sondern die Organisation zu entstauben und zu stärken – auf absehbare Zeit kaum praktikabel. Die Krise der OSZE ist keine operative, sondern eine politische. Mit Blick auf ihren einzigartigen Erfahrungsschatz was die Früherkennung und Prävention sowie das Management und die Moderation von Konflikten betrifft sowie ihren erprobten Instrumentenkasten für vertrauensbildende Maßnahmen ist das zutiefst bedauerlich.

Starke OSZE und NATO kein Widerspruch

In der akuten Zuspitzung, die wir derzeit beobachten, ist jeder Gesprächskanal richtig und wichtig – ganz gleich ob es sich um direkte Gespräche zwischen Russland und den USA, den NATO-Russland-Rat, ein reaktiviertes Normandie-Format oder diskrete Diplomatie hinter den Kulissen handelt. Was auch immer der Erhaltung des Friedens dient, erfüllt seinen Zweck. Langfristig werden wir eine inklusive Plattform für europäische Sicherheit jedoch dringend brauchen. Die für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik konstitutive kollektive Sicherheit im Rahmen der NATO auf der einen Seite und kooperative Sicherheit für Gesamteuropa auf der anderen schließen einander nicht aus. Niemandem ist das mit Blick auf die eigene Geschichte bewusster als Deutschland. Gerade deshalb haben wir ein besonderes Interesse an einer gesamteuropäischen Sicherheitsordnung – auch wenn das Ziel derzeit in besonders weiter Ferne zu liegen scheint.

Dieser Text erschien zuerst im ipg-journal.

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Kommentare

einmal mehr,

Russlandbashing- ziemlich öder und durch die ständige Wiederholung der stets einseitigen Darstellung ändert sich ja nicht an den Fakten. Russland agiert auf der Grundlage seiner historischen Erfahrungen und zieht logische Konsequenzen gerade aus dem , was in den letzten 30 Jahren passiert ist. Der stets gezeigte gute Wille Russlands, also die Mitwirkung in der OSZE, im NATO-Russland Rat und nicht zuletzt die großzügige Haltung zur deutschen Wiedervereinigung- all das hat sich für Russland nicht ausgezahlt, sondern hat Russland immer weiter in die Enge getrieben. Dass Russland da auf die Gremien, die sich wie die OSZE als Instrument der NATO-Interessen erwiesen, nicht mehr gesetzt wird, kann doch nicht überraschen. Ich hätte mir gewünscht, der Artikel hätte auch die Interessenlage Russlands im Auge behalten, er kommt leider recht einseitig daher. Hier wurde eine Chance vertan, gerade am 27.1., dem Tag, an dem im wesentlichen russische Truppen das KZ Auschwitz befreiten

Interessenlage Russlands

Im aktuellen Konflikt geht es hier nicht um die "Interessenlage Russlands", sondern um das Machtinteresse Putins. Putin hat in Weißrussland und Kasachstan gesehen, wie dünn das Eis ist, auf dem Diktatoren wie er stehen. Um von seiner sehr dünnen innenpolitischen und wirtschaftlichen Bilanz abzulenken, tritt er mit Großmachtgehabe auf und inszeniert Bedrohungen durch die NATO. Er folgt damit der üblichen Taktik von Diktatoren, wie z. B. Hitler 1938. Hitler konnte nach dem "Anschluss" Österreichs und der "Heimholung" des Sudetenlandes mit nationalistischem Getöse große Zustimmung in Teilen der Bevölkerung für seine "Führungsstärke" gegenüber dem schwachen "Westen" für seine Politik einfahren. Das gleiche Rezept verfolgt Putin. Wirtschaftlich ist Russland unter Putins Führung ein Zwerg mit einer Wirtschaftsleistung wie Italien geblieben, politisch versucht er sich mit dem weltweit größten Arsenal an Atomwaffen als Großmacht darzustellen - wie sein feister Diktatorkollege in Nordkorea, der sein Volk hungern läßt. Aber bei uns sind die AfD und DIE LINKE von so viel Führungsstärke schwer beeindruckt.

was für ein

abwegiger Vergleich. Der Anschluss Österreichs und des Sudentenlandes erfolgte mit Zustimmung des Westens, der zu diesem Zeitpunkt - allerdings viel zu spät- erkannt hatte, dass es falsch war, die Selbstbestimmung bei der Neufestsetzung der Grenzen den Deutschen vorzuenthalten. Hitler hat bekommen, was man Ebert hätte zugestehen müssen, das hatten 1938 auch schon GB und Frankreich erkannt.
Machen Sie einen konstruktiven Vorschlag in Bezug auf die Rechte der russischen Minderheiten insbesondere in der Ukraine , und kommen Sie mir nicht mit dem Sudetenland als Beispiel. Südtirol taugt schon eher, und Impulse in dieser Richtung kommen nur von russischer Seite. Warum wohl? der Westen zündelt hier rum, USA und NATO vorneweg, nachdem die EUI bedeutungslos ist in dieser Frage

abwegiger Vergleich ?

So etwas wie der Anschluss der Ukraine an Putins Kleptokratie wird doch auch hier angestrebt. Die Souveränität der Ukraine achtet Putin so wenig wie Hitler die Souveränität Österreichs und der Tschechoslowakei. Wie man die Rechte von Minderheiten sichert wenn Menschen, die sich zwei unterschiedlichen Völkern und Kulturen zugehörig fühlen aber im gleichen Gebiet leben, haben Deutschland und Dänemark bewiesen. Das die Russen in der Ukraine nicht so wohlgelitten sind, liegt auch an der Geschichte. Die 3 Millionen Hungertoten des Holodomor von 1933 sind dort so wenig vergessen wie die von Deutschen in Babyn Jar ermordeten Juden. Nur hat sich Putin (Russland) nie zu dieser historischen Schuld bekannt, so wie Deutschland es gemacht hat, sondern schreibt die Geschichte einfach um. Und Sie fallen darauf rein.

Ihnen ist schon bekannt, dass Österreich

lange vor 1933 den Anschluss an das DR gesucht hat, dass ihm dies aber verwehrt wurde aufgrund des Vertrages Vertrag von Saint-Germain (das Versailles Österreichs).Wenn nicht, lesen Sie es gerne nach und machen sich kundig in dieser Sachfrage.
Darf ich als bekannt voraussetzen, dass Bevölkerung der später so genannten Sudentengebiete sich , bevor die CSR gegründet war, als zu Deutsch-Österreich gehörend betrachteten, was zwar mit Blick auf das Selbstbestimmungsrechts beachtlich, nach maßgabe der angestrebten Nachkriegsordnung 1928 noch nicht, sondern erst 1938 zugestanden wurde?

Sie betrachten staatlich Ordnung und die dazu gezogenen Grenzen nicht als das, was sie sind, ein der Bevölkerung dienendes Konstrukt, das man auch ändern kann oder auf das man auch ganz verzichten kann, wenn es denn die Bevölkerung will. Sie setzen einen staatlichen Status Quo über die betroffenen Menschen, das zeichnet Sie aus.

hach, nicht 1928,

sondern 1918.

Zu Richard Frey

Es ist immer wieder interessant, wie Herr Frey die Leute betitelt, die nicht seiner Meinung sind. Und es ist immer wieder interessant zu lesen, mit welcher politischen Inkompetenz Herr Frey die AfD und DIE LINKE gleichsetzt.

zu Max Freitag

Plausibler Kommentar.

Die OSZE befindet sich in der Dauerkrise

Die OSZE spricht wie die NATO mit zu vielen Stimmen, das nutzt Putin aus. Ihm geht es nicht um die Sicherheit Russlands, er weiß, dass er von der NATO nichts zu befürchten hat. Schließlich hortet dieser wirtschaftliche Kleinstaat mit einer Wirtschaftsleistung wie Italien die meisten Atomwaffen. Putin braucht außenpolitische Erfolge um sich seinen Anhängern - wie auch Erdogan oder Kim Jong-un - als starker Führer zu empfehlen. Die NATO gut gut daran, darauf die Unantastbarkeit der Grenzen und der Souveränität und Bündnisfreiheit aller Staaten zu bestehen und davon nicht abzurücken. Zugleich ist hier die Diplomatie gefragt Lösungen zu finden, die Putin seinen Anhängern als großen Sieg über den von ihm und seinen Anhängern belächelten Wertewesten präsentieren kann. Putin will Respekt und Aufmerksamkeit wie Erdogan und Kim Jong-un genießen. Das Wohl des russischen Volkes ist ihm in seiner Milliarden-Datscha in Sotchi doch völlig egal.

Italien ist ein

wirtschaftlicher Kleinstaat? Und dennoch Mitglied der G7? Ich beantrage Änderung, also den Ausschluss Italien aus diesem Gremium, und ich weiß Sie, hochverehrter Genosse Frey, damit auf meiner Seite. Es darf ja nicht nur das trennende hier Platz finden, sondern auch das Verbindende verdient Beachtung

wirtschaftlicher Kleinstaat?

Wo haben Sie denn gelesen, dass ich Italien als "wirtschaftlichen Kleinstaat" bezeichnet habe? Vielleicht lesen Sie erst einmal bevor Sie schreiben. Ein Putin-Troll oder RT könnte es nicht besser machen als Sie.

"wirtschaftlicher Kleinstaat"

Herr Frey: Bei anderen Kommentatoren legen Sie deren Aussagen sehr gerne auf die 'Ultra-Fein-Federwage'.
Sie selbst benutzen bei Ihrer Argumentation gern den "Morgenstern" bzw. den "Beidhänder".

Schauen Sie doch bitte mal in Ihre Kommentierung vom 27.01.2022 10.06 h.

hier fand ich diese

Angaben- .....wirtschaftliche Kleinstaat mit einer Wirtschaftsleistung wie Italien.
Wenn Sie Italien und Russland auf eine Stufe stellen, wirtschaftlich, dann sollten sie auch dasselbe Schicksal teilen.

Das haben sie ja auch schon, den es gab ja schon die G8, als Russland mit dabei war, weil seine Wirtschaftsleistung dies rechtfertigte und notwendig machte. Erst die Russlandphobie hat das verändert, was aber auf die Wirtschaftsleistung Russlands natürlich ohne Einfluss bleiben musste

Konflikt Ukraine versus Russland

Ein interessanter und bedenkenswerter Beitrag:

https://www.nachdenkseiten.de/?p=80328