Nach Wahlergebnissen ohne klare Mehrheiten hört man immer wieder die Forderung nach „stabilen Verhältnissen.“ Angestrebt wird eine Koalitionsregierung von möglichst nur zwei Partnern, was in der Regel auf eine Große Koalition hinaus läuft.

Gegenüber anderen Bündnissen zeigen sich Spitzenpolitiker stets reserviert. Gänzlich abwegig erscheint deutschen Politikern eine Minderheitsregierung. Tatsächlich hat es erst sieben solcher Regierungen auf Landesebene  gegeben, die auch als solche ins Amt gelangt sind. Hinzu kommen noch einige Fälle geschäftsführender Regierungen oder Regierungen, die nach dem Bruch einer Koalition als Minderheitsregierung weiter amtierten.

Furcht vor Minderheitsregierungen wurzelt tief

Vor allem die Weimarer Reichsregierungen, die vorwiegend Minderheitsregierungen waren, geistern als Schreckgespenst durch die Köpfe, weil diese nie länger als zwei Jahre hielten. Allerdings war diese Instabilität keine Besonderheit von Minderheitsregierungen, sondern auch Mehrheitsregierungen zerbrachen spätesten nach zwei Jahren. Dieses lag vor allem darin, dass Regierungsbündnisse in Weimar überaus heterogen waren.

Allgemein gilt die Regel, je mehr Parteien eine Regierung tragen, stützen, tolerieren oder dulden, desto komplexer und schwieriger sind die Aushandlungsprozesse zwischen den widerstreitenden Interessen der Parteien. Diese vertreten, je fragmentierter das Parteienwesen ist, dabei umso stärker ihre partikulären Interessen. Dementsprechend wird die notwendige Kompromissfähigkeit erheblich reduziert. Wir können dieses heute sehr gut am israelischen, am belgischen oder am niederländischen und in Teilen auch am italienischen Parteiensystem beobachten, während in Deutschland die Sperrklausel von fünf Prozent einer vollkommenen Zersplitterung einen doch recht wirksamen Riegel vorgeschoben hat. So dürfte der Sprung vom Fünf- zum Sechs- oder Sieben-Parteien-System in Anbetracht dessen absehbar kaum gelingen. Zudem sind die Bedingungen bei fünf Parteien auch noch relativ überschaubar. Drei Parteien haben zusammen stets die Mehrheit im Parlament. Bei Stimmenthaltung einer Partei haben immer zwei Parteien zusammen eine relative Mehrheit.

Erheblicher Gestaltungsspielraum bei Landesregierungen

Hinzu kommt die Frage, wie eine Regierung mit einer destruktiven Mehrheit im Parlament, also einer Blockademehrheit der Option umgehen kann. Die Einführung des konstruktiven Misstrauensvotum im Grundgesetz sowie in etlichen Landesverfassungen hat im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung die Stellung des Regierungschefs, gerade die von Minderheitsregierungen übrigens, beträchtlich gestärkt. So lange es keine andere Mehrheit gibt, muss eine Minderheitsregierung nicht ihren Sturz befürchten. So lange es keine regierungswillige Alternative zu einer amtierenden Minderheitsregierung gibt, so lange ist diese stabil im Amt. Hannelore Kraft kann in Nordrhein-Westfalen nur mit absoluter Mehrheit bei gleichzeitiger Wahl eines Nachfolgers gestürzt werden. Kommt es zu keinem Koalitionsbruch so müssten CDU, FDP und Linke also gemeinsam einen anderen Ministerpräsidenten wählen. Dieses scheint nun vollkommen abwegig.

Für die Handlungsfähigkeit einer Minderheitsregierung ist dabei bedeutsam, ob sie ihre zentralen politischen Anliegen durchsetzen kann. Gerade Landesregierungen verfügen durch den Zugriff auf einen umfassenden Verwaltungsapparat über erheblichen Gestaltungsspielraum, notfalls auch durch vorläufige Haushaltsführung oder durch Erlasse und Verordnungen. Auch im Bundesrat ist eine Minderheitsregierung voll handlungsfähig. Trotzdem müssen sie im Parlament Mehrheiten (keinesfalls übrigens absolute, sondern relative) haben, um insbesondere ihren Haushalt durchzusetzen.

Verlässlicher Tolerierungspartner?

Minderheitsregierungen haben – anders als Mehrheitsregierungen – dafür freilich keine Gewähr. Darin liegt ihre vordergründige Schwäche, die sie allerdings ausgleichen können. Deswegen kommt es darauf an näher zu schauen, welcher Art die Minderheitsregierung ist. Stützt sie sich auf einen verlässlichen Tolerierungspartner, kann sie sich gleichsam gut auf parlamentarische Mehrheiten verlassen und ist genauso stabil wie eine Mehrheitsregierung. In Skandinavien jedenfalls ist diese Art von Minderheitsregierungen üblich. Die dortigen Regierungen sind selten von Krisen erschüttert und amtieren auffallend lange.

Auch die Minderheitsregierungen der letzten 30 Jahre in Deutschland haben so funktioniert: Die CDU- und SPD-Minderheitsregierungen in Berlin 1981 und Hessen 1983 konnten sich auf eine Mehrheit Parlament durch Tolerierungskräfte stützen, die dann auch schließlich in die Regierung eintraten. Die SPD/FDP-Minderheitsregierung in Brandenburg unter Manfred Stolpe konnte sich ab 1993 auf die Stimmen der PDS verlassen. Die SPD-geführten Minderheitsregierungen in Sachsen-Anhalt besaßen in der PDS ebenfalls eine relativ zuverlässige Stütze und auch der rot-grüne Übergangssenat in Berlin 2001 war dank der Unterstützung der PDS sehr handlungsfähig. Die geplanten rot-grünen Regierungen in Schleswig-Holstein 2005 und in Hessen 2008 waren ebenfalls auf eine aktive Tolerierung angelegt.

Wie agiert die Opposition?

Anders verhält es sich freilich mit geduldeten Minderheitsregierungen, wie nun in Nordrhein-Westfalen. Doch auch hier gilt es zu differenzieren. So können verfassungsrechtliche Regelungen einer Minderheitsregierung durchaus entgegen kommen. Frankreich besitzt in seiner Verfassung besonders weitreichende Vorkehrungen, die das Destruktionspotential einer nicht regierungswilligen oppositionellen Mehrheit im Parlament stark begrenzen, auch das Grundgesetz kennt im Gesetzgebungsnotstand nach Artikel 81 so eine Regelung, die allerdings eine Mehrheit im Bundesrat voraussetzt. Gleichwohl, große landespolitische Spielräume eröffnen sich nur durch die Gestaltung über den Haushalt und hier kann der Landtag Spielräume stark begrenzen. Deswegen kommt es im Wesentlichen darauf an, wie sich die Opposition verhält. Agiert diese geschlossen destruktiv, kann es schwer werden, die eigene Politik durchzusetzen.

Allerdings zeigt sich, dass die Wähler solche Obstruktionspolitik gerade bei Minderheitsregierungen nicht billigen. Die CDU in Sachsen-Anhalt hat dieses nach den ersten vier Jahren rot-grüner Minderheitsregierung im Wahlergebnis deutlich zu spüren bekommen. Dementsprechend wäre eine Opposition nicht klug, die Politik einer Minderheitsregierung einfach zu blockieren, sondern sie muss ihrerseits Lösungsansätze bieten, für Mehrheiten werben und eigene Forderungen erheben.

Damit allerdings besitzt eine Minderheitsregierung wiederum Anknüpfungspunkte, um im politischen Tausch Mehrheiten für ihre eigenen Anliegen im Parlament zu sichern oder wenigstens einer mehrheitssichernden Enthaltung von Oppositionsfraktionen bei einzelnen Sachfragen abzuverlangen. Gerade wenn nur wenige Stimmen zur Mehrheit im Parlament fehlen, kann eine Regierung durch punktuelle Zugeständnisse sich leicht Mehrheiten im Parlament sichern, selbst wenn sie über keinen offiziellen Tolerierungspartner verfügt.

Minderheitsregierungen sind freilich gezwungen, in jedem Falle stärker als Mehrheitsregierungen, für ihre Konzepte und Politik um Mehrheiten zu werben. Deutlich – so die Einschätzung für Sachsen-Anhalt – befördern sie die politische Debatte im Parlament. Der Diskurs um Konzepte und Ideen wird deutlich lebendiger. Damit wird keinesfalls die Regierung geschwächt, sondern wahrscheinlich eher die Demokratie gestärkt.